“EFICIENCIA O NADA”
Con motivo del planteamiento
del Cmte. Chávez en torno a la necesidad de un “sacudón” en las diversas
instancias del gobierno nacional, donde plantea con crudeza la consigna: “EFICIENCIA
O NADA”, surge la motivación de reiterar algunos puntos de vistas sobre
la necesaria “desburocratización” del Estado en la perspectiva de alcanzar ese
objetivo del legado chavista.
En el modelo de gestión que hemos heredados se
comprueba la coexistencia de dos
prácticas administrativas, con una dinámica contradictoria como ocurre en
cualquier periodo de transición:
-- Por un
lado, las prácticas burocráticas que se hacen dominantes, correspondiendo a la lógica del Estado
capitalista heredado, particularmente con el predominio de la división
social del trabajo: divorcio entre la teoría y la práctica, fragmentación y
atomización del conocimiento, jerarquía y monopolio del saber, corruptelas y
negociados, ausencia de planificación y sistematización.
-- Por el otro, incipientes experiencias de rupturas
anti-burocráticas que son asfixiadas y cercadas por los enfoques y rutinas que
reproducen la referida división del trabajo capitalista.
Esta contradicción fundante, genera lo que en otro momento se ha denominado como “entropía bolivariana”, queriendo indicar un fenómeno de
disipación de la energía revolucionaria, que conduce a un bajo impacto de la
gestión, es decir, afectación de la calidad y eficiencia del gobierno al cualquier
nivel: central, regional o local. Esta fue una de las preocupaciones
fundamentales del Comandante Chávez, otorgándole a tal problemática una carga
contrarrevolucionaria el papel-
Acompañando tal valoración, hemos investigado y elaborado diversos materiales
al respecto. En tal sentido, vamos a
describir algunos rasgos de esta entropía burocrática, apoyándonos en el proceso investigativo realizada en el
MPPEE durante la gestión del Ministro Héctor Navarro en el año 2010. (Los
resultados parciales de dicho trabajo
fueron publicados como folleto con el
título “RESUMEN DESCRIPTIVO DE LA JORNADA DE EVALUACION DE
LA GESTION EN EL MPPE”. Junio de 2010).
En este proceso de indagación empleamos algunas
estrategias metodológicas recomendadas por Jonathan Rosenhead y John Mingers en su compilación
“ANALISIS RACIONAL REESTUDIADO PARA UN MUNDO PROBLEMÁTICO”: método para
estructurar problemas en condiciones de complejidad, incertidumbre y conflicto.
IVEPLAN 2004.
En la realización de esta investigación influyó un suceso fortuito donde me vi
envuelto en el MPPEE. Un día andando por
algunos de los pisos del edificio sede me tropecé con una larga cola en el
pasillo de las oficinas de personal, donde estaban en una larga fila personas
de todas las edades. Me llamó la atención una señora casi desmayada recostada
de la pared. Me acerqué y le pregunté por qué estaban allí. La señora me
contestó que vino a buscar unos papeles para tramitar su jubilación, venía del
Estado Trujillo. Había viajado toda la noche y desde temprano se encontraba
haciendo cola, tanto para entrar al edificio, como para agarrar un número en el
piso 16. Indagué sobre quien la podía atender y me señaló una señora mal
encarada que hacía de vigilante o portera, me acerqué para preguntarle por que
la cola no avanzaba y me contestó que el personal estaba ocupado y otros habían
salido. Me identifiqué como asesor del despacho y pedí hablar con alguien
autorizado, la señora vigilante consultó y me hicieron pasar a las oficinas
para hablar con una analista. Me recibió una persona sumergida en una montaña
de papeles y allí mismo de pie le pregunté por qué estaban tantas personas
haciendo cola de esa manera, me dijo que ese no es su problema, simplemente
recibe y firma recaudos que son entregados y esto se realiza por orden de
llegada y punto. Traté de conversar con algún personal directivo pero fue
imposible ya que no estaban presentes.
Casi haciendo etnografía, me ubique en el lugar de
aquellas personas maltratadas y desasistidas, confrontadas con unos funcionarios
indolentes e ineptos, que en esas circunstancias eran la cara visible de la
revolución bolivariana para los docentes procedentes de diversas regiones.
Se me vino a la mente las denuncias realizadas en
otras ocasiones sobre el proceso burocrático en las escuelas, zonas y
ministerio. De allí la crítica que se encuentra por ejemplo, en el Proyecto
Educativo Nacional (PEN), donde los
actores que se involucraron en el proceso de la
constituyente educativa en el año 2000, cuestionaron sistemáticamente
los siguientes aspectos:
n Papeleo
interminable: requisitos, soportes, recaudos inútiles
n Desidia en la
respuesta, retardos y tardanzas en los procedimientos administrativos
Por supuesto, existen elementos justificados de
este cuestionamiento y desconfianza en
la gestión pública, los cuales generan
malestar y rabia por el trato que
se recibe cuando hay que hacer diligencias en las instituciones. Todo esto,
finalmente genera el descredito de las propuestas de cambio a partir de tales
fallas
Bajo este impacto emocional subí al piso 20 donde está el despacho del ministro
y le narré a Héctor Navarro lo que había visto. El ministro entre sus
reflexiones me hizo un señalamiento sobre una interrogante realizada por el
presidente Chávez: ¿Después de 10 años, cuando era que haríamos los cambios en la estructura del ministerio de
educación, que sigue igualito? . Suscribiendo esta interpelación del Comandante Chávez, sostuve
el criterio que los cambios pedagógicos que estaban siendo promovidos eran vapuleados
por estos déficits en la estructuras, en los procedimientos, en el
comportamiento del personal. Esto va desde el nivel central, pasando
por las zonas educativas hasta llegar a la escuela. Discutimos y evaluamos la
situación, tomando algunas iniciativas referidas al modelo de gestión. Como
teníamos una experiencia activando el poder constituyente ( tal es el caso de
la constituyente educativa que dio
vida al Proyecto Educativo Nacional –
PEN ) elaboramos un plan dirigido a la desburocratización del MPPEE:
--
Consulta e implicación de los directores generales y directores de línea en el
nivel central, con el propósito de realizar un diagnóstico participativo,
empleando como estrategia metodológica INVEDECOR.
--
Replicar dicho proceso con los jefes de zona.
--
Generalización de la experiencia evaluativa al conjunto de las escuelas, con la
participación de la comunidad educativa,
Durante más de un año, con la participación del
ministro y vice-ministros, se realizaron numerosas jornadas de trabajo para
detectar y resolver las problemáticas en cada instancia organizativa. Este
esfuerzo llegó hasta los directores de zonas educativas, quedando pendiente su
concreción en las escuelas.
Las problemáticas detectadas siguen estando al
orden del día, a pesar del esfuerzo realizado para atacar sus raíces y superar
los principales conflictos que generan. En los actuales momentos, este es un
fenómeno generalizado en el conjunto de la administración pública,
caracterizados como “problemas endemoniados” por su carácter permanente y de difícil
solución.
Veamos
algunos de estos nudos críticos de la gestión, todos enmarcados en un cuadro de
ineficiencia y burocratismo:
1.- Desarticulación de programas, planes y
proyectos: La
forma insular como se elaboran los planes,
desde su propio origen están separados o divorciados. Como no hay planificación
“intersectorial” cada quien anda por su lado. Por ello es muy común encontrar
que los POA no se articulan con el plan estratégico o que las actividades u
operaciones son un rosario de tareas administrativas sin conectores con el
propio POA.
2.- Inconsistencias numéricas: Como no
hay articulación organizativa, sino una atomización en la gestión, resulta
difícil consolidar cifras, tener una información oportuna.
3.- Papeleo interminable: Recaudos
y soportes están a la orden del día, en un ritual que distorsiona la norma,
siendo central el simple
cumplimiento, por esto en educación se
ha denunciado la trampa del CUMPLO Y
MIENTO. A pesar de estar vigente la Ley
de Simplificación de Trámites, esta es ignorada olímpicamente.
4.- Separación entre lo técnico y lo político: Es muy
tradicional encontrar en la administración pública una especie de conseja que
permite eludir el compromiso revolucionario: “yo no me meto en política, soy un
técnico”. Se trata de una pesada carga burocrática de cientos de
funcionarios que cumplen la rutina de 8
a 4, conformando la legión de “quince y último”. La expertocracia y la
especialización hace que parte de este personal no pueda removerse y se
perpetuán en los cargos.
5.- Ausencia de sistematización. Dentro
de la concepción de la evaluación tradicional (calificaciones,
premios-castigos) no hay balances exhaustivos ni se presentan cuentas. De tal
manera, que hay siempre el riesgo de empezar de nuevo, en un círculo
vicioso.
6.- Síndrome del otro gobierno: Cuando
ocurre un cambio gerencial en cualquier instancia, no hay continuidad con los
planes y proyectos. El que llega a puestos de mando, comienza con una curva de
aprendizaje y conformación de equipos de confianza, proceso este en el cual se
invierte un valioso tiempo, profundizando desajustes e incertidumbres.
7.- No pronto pago: Como
resultado de las técnicas presupuestarias y administrativas anacrónicas, las
compras del estado y la adquisición de cualquier servicio sufre un retraso en
su cancelación, por lo cual los proveedores suben los precios, en una especie
de inflación anticipada.
8.- Todo menos ahorro y mantenimiento: Por el
predominio de la mentalidad mayamera (“ta barato dame dos”) en los ministerios
y organismos adscritos, gobernaciones y alcaldías, se desechan bienes que no
han cumplido su ciclo de vida útil. Por ello es muy común que apenas se cambia
un gerente ocurra un cambio de fachada: sustitución de cortinas, alfombras, cerámicas, tabiques,
escritorios, muchas de estas cosas en buen estado o que pueden ser restauradas
o reparadas.
Estos 8
nudos críticos deben ser resueltos satisfactoriamente o harán fracasar los esfuerzos por alcanzar la EFICIENCIA
planteada por el Cmdt. Chávez. De allí la importancia de caracterizar su impacto negativo en la gestión y los
obstáculos que generan en la lucha
por construir el socialismo.
I.- EL IMPACTO DE ESTOS PROBLEMAS ENDEMONIADOS
El
anterior cuadro problemático se inscribe en lo que
Jonathan Rosenhead y John Mingers, describen como situaciones
“endemoniadas”, “empantanadas”, es decir, de difícil solución y
recurrentes como proceso. Se trata de indicadores
ocultos, procesos imperceptibles, detalles mimetizados, datos,
circunstancias que no son visibles y que comúnmente no se valoran
adecuadamente ni tienen responsables, teniendo los siguientes impactos:
·
Disipación de la energía o entropía por distorsiones informativas
y datos no confiables.
·
Alto costo funcional por no estar articulado.
·
Estrangulamiento de planes, programas y proyectos por los retardos o la
dilación en las acciones emprendidas.
A esto
también se califica como conflictos
o problemas rampantes, larvados, currículos ocultos, intangibles por su
enmascaramiento, entropía por la degradación del esfuerzo, discrepancias sin
procesar, todo esto de vieja data arrastrados como herencia de la IV República.
En
función de tomar conciencia de esta grave situación subyacente en las diversas
instancias institucionales, se hace obligante realizar un conjunto de preguntas
en torno al costo político y social de estos problemas
endemoniados, los cuales para nosotros forma parte del entramado que
de la INEFICIENCIA:
·
¿Cuál es el degaste al no tener
direccionalidad estratégica y no estar articulado?
·
¿Cuántos recursos se
pierden en el papeleo?
·
¿Cómo se disipa la energía por
distorsiones informativas y datos no confiables?
·
¿Cómo influye el retardo o la
dilación en el impacto de las acciones emprendidas y en el proceso en su
conjunto?
·
¿Cómo se encarece la gestión por
falta de pago oportuno?
·
¿Cuáles son las razones últimas
de las demoras o parálisis por pasos, estaciones, instancias?
·
¿Cuáles son las causas de los
entrabamientos: por razones técnico-jurídicas, por falta de motivación y
responsabilidad, por carencia de infraestructuras adecuadas, por falta de apoyo
logístico, por corruptelas?
Todos
estos problemas poseen múltiples causas, siendo una realidad compleja cruzada
por raíces histórico-sociales y conflictos de intereses: enajenación del
trabajo, anacronismos jurídicos, pugnas grupales, apatía y falta de
responsabilidad, corruptelas.
Por todo
eso, no se pueden responder las
preguntas anteriormente formuladas con acciones aisladas o atomizadas.
La ineficiencia posee una génesis y
una estructura en la BUROCRACIA, vinculada las relaciones de producción
capitalista, lo cual hace obligante reseñar brevemente su inserción en este
contexto histórico. Esta profundización del análisis es indispensable para
poder superar la visión simplista y reproductora que simplemente conduce a las
salidas tecnocráticas, los “paños calientes” o a la impotencia.
II.- RAICES ESTRUCTURALES DE LA BUROCRACIA
Sobre la
burocracia, hay diversas interpretaciones, las cuales van desde quienes la
justifican, dándole carta de naturalidad, los que la ven como un mal necesario
y, quienes la asociamos a un determinado marco histórico-social,
específicamente al régimen de producción capitalista.
Ya Carlos
Marx, en uno de sus primeros escritos (Crítica a la Filosofía del Derecho) señalaba que la
burocracia consiste en tratar el “ser
real como un ser ideal”, sustituyendo lo empírico por su
representación, donde la realidad se sustantiva y autonomiza en lo formal. Esta
inversión de la relación sujeto-predicado (el Estado sustituye la sociedad
civil, el funcionario se divorcia de la gente, el dirigente se separa de la
base) no se reduce solamente a unas premisas lógicas, sino que posee una trama
material en las relaciones de producción capitalista, particularmente, en la
División Social del Trabajo.
Hacemos
énfasis en esta relación de producción, porque teóricamente e históricamente ha
sido subestimada como factor
enajenante y contrarrevolucionario. La ignorancia de las derivaciones
de la División Social del Trabajo tiene mucho que ver con los
estragos ideológicos del marxismo soviético y, más puntualmente, del
stalinismo. José Stalin canonizó un error que cometió Lenin con la
Nueva Política Económica (NEP) en los comienzos de la revolución
rusa. Sobre la base de que el proletariado no tenía científicos, técnicos, ni
intelectuales en términos generales, Lenin suscribió la tesis de la alianza con
la tecnocracia del momento, aceptando el monopolio y la jerarquía del saber
heredada de la división del trabajo. La Academia de Ciencias
de la URSS sistematizó esta política, convirtiéndola en una Ley de la
construcción del socialismo, en la que de alguna manera se justifica la
perpetuación de esta relación de producción capitalista y, se hace una apología
de la burocracia. Es comprensible el por qué, para la burocracia le es
funcional no meterse con esta relación de dominación, ya que sería su propia
negación. Es por eso, que la pelea contra la burocracia sin poner en
discusión la División Social del Trabajo capitalista, que es su
sustentación teórica y práctica, sería un contrasentido. Por ello, estamos
obligados en la actual coyuntura a precisar las implicaciones del referido
escamoteo ideológico.
La
división entre el trabajo manual y el intelectual, como rasgo constitutivo de
la división del trabajo en el capitalismo, posee diversas derivaciones:
- Contradicción entre la
teoría y la práctica, separación entre el saber y el hacer.
·
Dualismo
sujeto-objeto, conflicto entre la subjetividad y la objetividad.
·
Fragmentación
y atomización teórico-práctica, parcelación y simplificación de la tarea como
lo hace el taylorismo.
·
Jerarquías
y especializaciones, que consagran a la expertocracia y niegan el diálogo de
saberes.
Estas
derivaciones de la División Social del Trabajo, la encontramos en el
conjunto de las relaciones sociales en nuestra sociedad, y sus consecuencias
enajenadoras (divisiones, extrañamientos, separaciones, divorcios y
contradicciones), las cuales, cotidianamente, están vivitas y coleando en diversas
instituciones: Estado, fábrica, escuela, parlamento, sindicato y
partido.
Esta raíz
histórico-social de la burocracia de rutina se ignora en los análisis y
propuestas anti-burocráticas, acudiendo a las simplificaciones: es un problema de cargos y organigramas, en
otros casos se limita al tópico de la honestidad y compromiso de hombres y
mujeres. Sin desconocer la incidencia de estos factores, hasta
nuevo aviso esta focalización es inadecuada, porque no asume la crítica y el
desmontaje de las relaciones de producción capitalista, específicamente como
hemos señalado la división del trabajo que es una relación suprapersonal, queriendo decir que está en la
estructura del capital no en el sujeto social.
Esta
puntualización, nos conduce a globalizar el análisis de la burocracia ubicando
sus múltiples determinaciones:
·
Existe una génesis o raíz de la
burocracia: la división social de
trabajo capitalista.
·
También existe una
estructura como soporte simbólico y material de la burocracia, partiendo
de esta división del trabajo: normas
jerárquicas, funciones escindidas, tareas parceladas.
·
Están los sujetos sociales (individuos, capas sociales,
clases, etnias) que interactúan en este contexto, que producen y
reproducen esta relación de dominación.
A partir
de esta caracterización, podemos proponer el siguiente mapa
conceptual:
* El concepto de burocracia, referido
a su génesis;
* Burocratismo, atinente a la estructura;
* Burocratización, como amenaza permanente que
surge del proceso.
En tal
sentido, el combate al fenómeno burocrático hay que darlo en diversos frentes
de batalla: génesis, estructuras,
sujetos, procesos.
Esta
caracterización hace compresible entonces, las limitaciones que hemos conocido
cuando nos enfrentamos a la burocracia con un enfoque simplista:
a.- En muchas ocasiones, el esfuerzo se hace en
cambiar al dirigente confiando que esto es suficiente para resolver el problema
de la burocracia, pero al no atacar la raíz, enfrentar la estructura y prevenir
los riesgos de la burocratización, se reproduce el fenómeno como algo fatal.
b.- De allí surgen los desengaños y la desesperanza:
“se lo comió la estructura”, “se comporta como un burócrata”, “se echó a
perder en el cargo”, “se le subieron los humos a la cabeza”.
c.- No es metafórica la existencia de una
maquinaria burocrática que puede moler las mejoras intensiones e inutilizar dirigentes
honestos y comprometidos.
Enmarcado en anterior enfoque, el proceso de
superación del fenómeno burocrático abarca entonces diversas
determinaciones: burocracia,
burocratismo, burocratización, dicho de otra manera, debemos ir a la raíz de la burocracia, cambiar las estructuras que
producen el burocratismo, concientizar y organizar a los sujetos, además de
construir mecanismos profilácticos contra la burocratización .
No es
difícil concluir, que al referido proceso anti-burocrático hay que enmarcarlo
en una perspectiva global:
1.
Cambio cultural, con ruptura
de paradigmas.
2.
Transformaciones metodológicas y
técnicas.
3.
Modificaciones organizativas.
Una
lectura holística del fenómeno burocrático, nos indica que tal proceso no se
circunscribe a una instancia en particular sino que es un nexo transversal
a toda la organización del estado que hemos heredado.
En cualquiera organización siempre existirá el
riesgo de burocratización, pero su denuncia a tiempo, la evaluación y el
balance permanente de sus manifestaciones y los correctivos que surgen de las
anteriores premisas, permiten su control y superación. Para ello, resulta
indispensable ubicar su génesis, estructura y proceso, enmarcando la INEFICIENCIA EN ESE
CONTEXTO. De esta manera “EFICIENCIA O NADA!” se convierte en una enseña para en cambio en el proceso de transición
socialista.
III.- PROPUESTA PARA ENFRENTAR LA BUROCRACIA Y
ALCANZAR LA EFICIENCIA EN LA GESTION.
Para
afrontar los nudos burocráticos presentes en la administración pública,
proponemos el paradigma de Jonathan
Rosenhead y John Mingers, donde se parte de los siguientes criterios:
1.-
Reconocimiento del enfoque de la complejidad, superando las simplificaciones y
fragmentación del conocimiento, hay que atacar el problema en sus raíces.
2.-
Manejo de la incertidumbre, teniendo especial cuidado con las inconsistencias
numéricas y los maquillajes estadísticos que distorsionan la información.
3.-
Reconocimiento de los conflictos de intereses, elaborando mapa de actores,
mapeo de sus relaciones y construcción de escenarios.
La
revolución bolivariana debe hacer frente a los problemas de la burocracia, burocratismo y burocratización
como la base de la INEFICIENCIA. En tal sentido, proponemos 4 ejes para la
profilaxis anti-burocrática, como proceso en construcción que supera la óptica
que comúnmente se queda en lo técnico-operativo, desarrollando una especie de
TAYLORISMO SOCIALISTA. En esa perspectiva, reivindicamos la dimensión
socio-política en la onda de la nueva cultura organizacional:
1.- Cambios
de las relaciones de producción capitalista, particularmente la superación de
la división social del trabajo: frente al monopolio y la jerarquía del saber
oponer la democratización del saber y el diálogo
permanente.
2.-
Reestructuración o reingeniería para eliminar papeleos y excesivo formalismo
reglamentario (aquí es clave simplificación de
trámites y combate a la cultura del recaudo) igualmente, el solapamientos
de funciones, la atomización y
parcelación de tareas. Todo ello debe permitir abaratar el costo de
funcionamiento y aplanar las estructuras
gerenciales.
3.-
Desarrollo de la gerencia participativa, la cual se caracteriza por: el diálogo
de saberes, el aprendizaje colectivo, la comunicación asertiva, la delegación
de funciones, la transferencia de competencias, el trabajo en equipo y las
decisiones colegiadas.
4.-
Construcción de instancias de bases como los Consejos de Trabajadores (voceros,
mesas de trabajo, consejo directivo y asamblea general), como mecanismos para
elaborar, planificar, ejecutar y evaluar programas y proyectos.
21 de Julio de 2013
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